“我知道你们在各自的部委都有很多委屈，你们之间也都有各自的立场。但在自然保护的问题上，我们是同盟军。”在10月下旬召开的“生态文明建设与国家公园体制论坛”上，清华大学教授杨锐对大家说。
这一天，国家发改委、环保部、林业局、海洋局、水利部、文物局、国土部、住建部等相关主管部门和学者聚在一起，讨论国家公园的体制建设问题。
“我从来没有见过这么多部委的官员非常坦诚地谈自己的想法，也是第一次看到发改委官员出现在这样的场合。”世界自然基金会中国代表处项目执行总监李琳说，“而今天是一个非常好的时间点。”
李琳透露，由发改委牵头起草的国家公园体制建设方案和试点方案近日送交国务院。在批复之前，仍可以将各方的意见汇总提交。
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“加快生态文明制度建设”、“建立国家公园体制”。《第一财经日报》记者了解到，目前，尽管各部委建设国家公园的愿望迫切，但尚未达成共识，一些部门和地方抢先推进的国家公园试点也存在不少问题。
“非官方”的中国国家公园
国家公园既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。
世界自然保护联盟（IUCN）中国代表处驻华代表朱春全介绍，按照IUCN的定义，国家公园是指大面积的自然或接近自然的区域，设立目的是保护大尺度的生态过程，以及相关的物种和生态系统特征，给人们提供环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、游憩和参观的机会。
世界上第一个国家公园是1872年设立的美国黄石国家公园，在近9000平方公里的土地上，用1%的开发面积每年吸引世界各地的300万游客，带动了周边地区5亿美元的经济发展，并促进了产业结构调整，矿产（含农牧业）和旅游休闲业收益所占的比重由原来的70%和30%，变为18%和82%。
近年来，国家公园在世界各国迅速发展。目前，在200多个国家和地区已建立了近10000个国家公园。
在我国，云南省建设国家公园最为积极。日前，本报记者进入被列入老君山国家公园范围的玉龙纳西族自治县黎明村。
某基金会正在帮助当地建设清洁饮水池。在黎明村本都丁组，78岁的傈僳族老人七斤妈拎着水桶从自家的木屋里出来，走到几米远的一个水泥池子旁，拧开水龙头接水。随后，她舀起半瓢水，喝了几口，脸上露出了笑容。“现在的水可以直接喝了，很安全。”她说。
“有了干净的水，也就为游客接待创造了最基本的条件。”黎明村委会主任和铁柱对本报记者说。
云南省正在试图让本都丁成为未来的旅游热点地区，因为这里不仅是“三江并流”（金沙江、澜沧江和怒江）世界自然遗产的核心地带，还因为当地的丹霞地貌。
在不远处的黎光村，村民蜂金龙也在为可能到来的旅游热忙碌着。这天上午，蜂金龙带着记者走了几百米泥泞的山路，进入一个铁丝网围成的院子。“这是一个土鸡养殖场。现在还没有鸡，但孵化设备已经安装好了。”蜂金龙说。
但记者在采访中也发现，眼下，这一地区无论是旅游设施建设，还是旅游产品开发、推广和旅游意识的培养都有待完善。
麦肯锡(McKinsey)一份咨询报告也指出：“该地区（滇西北）旅游规划没有充分考虑市场的战略定位，也未进行投资收益分析及社会和环境影响评价。”
2007年早在老君山国家公园建设之前，我国首个国家公园云南“香格里拉普达措国家公园”宣告成立。但由于地方立法机关没有权限批准设立国家公园，普达措国家公园一直没有被视为中国第一个官方的国家公园。
“本质上，云南省的试点建设多看重国家公园的品牌效应和经济效益。”21日，国务院发展研究中心社会发展研究部研究员苏杨在论坛上说，普达措国家公园的门票全价高达190元，与美国国家公园的象征性票价形成了鲜明对比，且其还在申报5A级旅游景区，并于2011年成立了专门的创建机构，而对于国家公园的最核心目标——公益性，几乎没有在其工作重点中体现出来。
苏杨认为，云南省这样挂名（旅游景区换个牌子且省级政府自行挂牌命名）、跑偏（管理体制无大进展、延续旅游景区套路）的模式，既违法也不是国家公园应以公益性为主的发展方向，“如果将这种不规范进行示范的话，只会误导中国国家公园体制的发展方向。”
本报记者在采访中了解到，除了地方政府试点的国家公园陷入尴尬外，一些部门推进的国家公园试点成功的也不多。
2008年10月，环保部、国家旅游局宣布批准建设黑龙江汤旺河国家公园。但据知情人士透露，汤旺河一直没有获得国家在此方面的任何经费支持，也没有一个明确的管理机构负责公园的建设和管理。
汤旺河国家公园还受到了住建部的反对，结果，汤旺河申请国家级风景名胜区“泡汤”。在汤旺河区委门口，挂着国家地质公园、国家森林公园、中国青少年科学考察探险基地、国家AAAA级旅游风景区、水利风景区多个牌子，它们分别隶属于国土资源部、环保部、林业局、水利部等多个部门。
而一地多名、机构重叠、多头管理、职能交叉，恰恰是中国各类保护区面临的最普遍的问题。
部门争抢国家公园
中国科学院生态环境研究中心研究员郑华提供的数据显示，我国目前有各类自然保护地8217个。其中，国家级、省级和市县级自然保护区、风景名胜区、森林公园等无数。各种类型的保护地面积约占国土面积的20%。
环保部自然生态保护司副司长柏成寿介绍，目前，各类自然保护地是按生态要素建立的，分属环保、林业、农业、国土、住建、水利、海洋、科学院等多个部门和单位管理，“不同的生态要素、不同的部门、不同的保护地采取不同的措施，因此不论是在建设上还是在管理上，都人为地割裂了生态系统的完整性。”
柏成寿说，在我国，景观价值和生态价值越高的区域，重复建立的保护地类型与数量也越多。“多套人马、多套牌子”导致不同管理机构各自为政，管理分割、协调无力、重复执法、合作低效。
而“一套人马多块牌子”也导致管理机构在具体管理过程中无所适从，自由裁量权大，在处理保护与开发的关系时，制约机制易失灵，更多倾向于追求经济利益。
“在自然保护地建立和管理方面，有利益、出成效的事情，大家竞相争夺，对于责任大、风险高的事情，互相推诿。”柏成寿说，部门热衷于保护地的批建，跑马圈地。
“保护区的这些问题给实际管理工作带来了一些困难和矛盾，影响了中国保护区体系的整体保护成效。”国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司司长张希武说，这也是十八届三中全会提出建立国家公园体制的原因所在。
本报记者注意到，尽管各部门对于加快建设国家公园的看法一致，但在未来国家公园归谁管、哪些保护地可以列入国家公园的问题上，分歧较大。
“国际上，由环境部门统一负责自然保护地管理是发展趋势。”柏成寿说，1987年德国通过的《自然和景观保护法》规定，德国联邦环境、自然保护、建设与核安全部具体负责自然保护区、国家公园等自然保护地体系统一管理。
英国也建立了直接受环境部长领导的“自然保护委员会”，负责自然保护地的管理。此外，俄罗斯、巴西、南非、印度、芬兰、瑞典、泰国等国家也都由环境部门负责自然保护地统一监管。
但是环保部的表态触发了其他部委官员的异议，他们认为，世界上仍有许多国家的保护地不归环保部门管理。
住房和城乡建设部城市建设司副处长李振鹏认为，住建部主管的风景名胜区不仅有高级别的立法保障《风景名胜区条例》，也有严格的监管体系，实际上承担着国家公园的角色。国家文物局也同样积极。“世界文化遗产等重要文化遗产地能够代表国家形象，国民认同度高，是国家不可替代的重要资源之一。”国家文物局办公室副主任陈红认为，应当将重要文化遗产地纳入国家公园体制，提升到国家层面统筹。
她举例说，从美、英等发达国家的经验看，将文化遗产作为单独类别列入国家公园体系，也是国际社会通行的做法。根据文献资料，美国国家公园体系401个成员中，有三分之二涵盖文化遗产的内容。
“我们认为在建立国家公园体制的基本思路中，应将文化遗产作为国家公园体系的一个类别，并将长城等重要文化遗产地列入试点范围。”陈红说。
但当场就有官员回应称：“照这种说法，天安门是不是也得变成国家公园？”
国家海洋局生态环境保护司副司长王孝强在论坛上也表示，国家海洋局主管的30处国家级海洋公园“与国家公园体制建设的基本思路不谋而合”，应当将海洋公园纳入国家公园试点范围，同时将国家公园作为生态补偿赔偿制度、自然资源资产产权制度、资源有偿使用等制度的试验田和示范区。
确立机制导向公益
对于上述争论，杨锐表示，衡量中国国家公园制度好与不好的标准，是看这项制度强化还是削弱中国自然和生态保护的有效性和系统性，“保护和全民利益是不矛盾的，在今天的中国，保护是最大的全民利益，而全民受益反过来可以使自然保护走向公众、走向社会，取得更好的成果。”
杨锐认为，建立国家公园制度有两种大相径庭的路径选择：
一条路是，在全面理顺保护地管理体制前提下建立国家公园制度。这是一条艰难的道路，需要突破现有体制机制弊端。如能成功，将彻底解决自然保护地管理中“九龙治水”的局面。另一条路是，搁置自然保护地管理中的现状问题和矛盾，“床上叠床”，单独而快速地建立国家公园制度。这是一条相对容易的道路，但这个路径不仅不能解决我国自然保护地管理中的深层矛盾和问题，反而会滋生新的矛盾。
“判断成功与否的一个标准就是‘下面鼓掌、上面满意、中间接受、国际认可’。”杨锐认为，国家公园一定要防止“变形、变味、变质”。就国家公园制度下的机构改革问题，他认为可以在中央政府层面重组设立“中华人民共和国国家公园和保护地管理局”。省一级政府设立“保护地管理局”。将自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、世界文化和自然遗产地等相关职能、人员划归管理局。
与此相对应的是，在中央政府层面成立“国家公园和保护地专家委员会”，在省一级政府成立“保护地专家委员会”，建立国家公园首席科学家制度，以及建立决策问责机制，对管理者和专家实行终身问责。
10月21日，由中国科学院生态环境研究中心、国务院发展研究中心社会发展研究部、世界自然保护联盟、世界自然基金会共同形成的《促进国家公园体制建设工作的建议》提出，国家应尽快明确国家公园的宗旨、保护对象和功能定位，国家公园体制应立足于“保护”和“公益”两个核心价值，制定包括国家公园在内的所有保护地类型的划分标准，建立中国的保护地管理分类体系。
对于上述保护地所需的资金量，中国科学院动物研究所副研究员、自然保护立法研究组总协调员解焱带领的专家团队曾做过测算，我国政府每年只需要投入GDP的万分之五点五（其中约200亿元用于自然保护地的常规保护管理工作，30亿元用于综合管理，30亿元用于非常规管理工作），就可以使我国17.48%的陆地和10%的海洋得到有效保护，守住我国的生态安全底线。
大自然保护协会等机构的研究结果显示，目前，我国保护区每平方公里的保护投入在337～718元人民币之间，而发展中国家的平均水平为997元人民币，发达国家高达13068元人民币。
上述建议还提出，在国家公园的顶层设计出台之前，暂停部门和地方政府的国家公园试点，由发改委牵头，在科学研究、充分论证的基础上在不同区域的省市自治区开展试点，同时开展国家公园和保护地立法调研。