“重大工程的规划建设需要胆略和战略眼光”——张国宝忆西气东输工程（三）
来源：南方能源观察 记者 余锎 黄燕华
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“不能为了合资而合资”
eo：西气东输项目最初计划与外国合资建设，但从2000年到2004年经历了四年的谈判，最后合资计划并没有实现。回头去看，当时为何需要国际合资？
张国宝：2000年2月14日开国务院会议时，朱镕基总理主张西气东输工程跟国际上的大油气公司进行合资。一是我们中国还没建设过这么大型的管道项目，没有经验，而通过和大型石油公司合资可以获得很多建长输管道的经验。他说，气源在我们手里头、市场在我们手里头，只是中游管道合资，怕什么。
大家都觉得这个想法很好，所以一开始，全部方案都是按照跟外资合资来设计的，并且公开宣传，表示这个管道工程愿意跟外商合资，欢迎外资企业来投标。中石油广发“英雄帖”，发了80多份招标书，初筛选了19家，再之后又评了3家，最后才变成1家，最后确定了壳牌为合作方。
和壳牌谈判了两年多的时间，但最后以失败告终。双方存在争议的地方非常多，所以尽管我们做了很多让步，最后仍然谈不拢。我觉得，外商思维方式和文化上与中国的差异，是谈判失败的根本原因。
举一个小的差异细节，在中石油和壳牌谈判的最后阶段，一度准备谈妥，在人民大会堂要举行合作备忘录的草签仪式。壳牌当时派来了一个庞大的代表团，住在建国门桥的凯悦饭店。那天的原计划是由当时的副总理吴邦国主持签字仪式，由朱镕基总理在人民大会堂接见代表团。
仪式当天，壳牌的人却不见踪影。因为前几天，他们听到一个消息说中国的涉外税制要改变。老的外资法对于外商企业实行的是“两免三减半”，就是两年免税、三年减半征收企业的所得税。而壳牌听到消息说要统一改成国民待遇，就是国内和国外企业都按照23%征收所得税，而此前国内企业的所得税是33%。
壳牌因此很不放心，税率一变就会影响他们的收益。所以，他们就跑到财政部去问。事实上，当时财政部的方案可能正在酝酿当中，并没有形成正式文件，就给出了比较含糊的回答：我们的税制不会产生大的变化，而且即便有大的变化，也不会影响到这个工程的收益。财政部这个同志的回答，还是从促成这个项目合作的角度来考虑的。
但壳牌则表示，他们要跟董事会去汇报，需要有书面证明。财政部也破例出了个函，我们现在叫“安慰函”。函上就说：我们国家的涉外税制不会产生大的变化；即便产生变化，也不会使这个项目的收益受到大的影响。写这个函的人可能认为这样写已经很不错了，但是外国人拿了这个反倒更不放心。中国人都讲大概齐，而外国人一定要有数量概念。不会有大的变化，变5%算大还是变15%算大？不会使我的收益受到大的影响，大的概念是什么？
当时的税制也还只是一种讨论，并没有定论，财政部因此不可能给壳牌出函解释“大”的概念。所以，财政部就拒绝进一步解释。因此，草签仪式的前一天晚上，中石油的马富才还在与壳牌直接进行谈判，一直谈到半夜，壳牌就是不签字。
而我则是夹在中间，这边领导人以为你们谈好了等着接见；另一边，壳牌不肯出宾馆，我很着急也很尴尬。就跑去跟曾培炎汇报，曾培炎表示，可以由发改委出个安慰函，向壳牌解释一下情况。
但安慰函要翻译成英文，当时找了发改委里面英文最好的人来翻，一个是现在在美国当经济参赞的李斌，一个是现在国家能源局国际合作司副司长顾骏。安慰函表示：“财政部说，税制不会有大的变化，实际上是没什么变化。”但“大”字怎么翻译？no significant change? no big change?想了很多词，越说越不对，越说越糊涂。最后，我开玩笑说那就不用翻了，就用汉语拼音“DA”算了。
最后壳牌也接受了这个安慰函，他们也着急，因为这毕竟意味着国与国之间的合作，而且这还不是最后的合同签字，只是一个意向草签，所以这次壳牌签了。
类似这样的差异非常多，最后壳牌的董事会无法通过，壳牌和中石油对于投资回报率等问题也都难以谈拢。
eo：我们手上有一份材料讲到当时合资的方案，是中石油50%的股份，埃克森美孚、壳牌、俄罗斯天然气各15%，另外中石化[微博]5%。为什么俄罗斯天然气公司Gazprom在筛选过程中退出了？中石化后来为什么也退出了呢？
张国宝：首先，我们当时内部讨论，认为Gazprom不行。俄罗斯一直是计划经济体系，此前还没有与外国企业合资的实例，把它弄进来，我们担心将来的董事会估计会吵得一塌糊涂。大家对俄罗斯天然气公司还是不大能接受。最后就想劝俄罗斯不要参加，朱镕基在接见Gazprom公司的时候，亲自和他们说，大意是我们这次的管道工程很庞大、很复杂，你们就先别参加了，将来在别的领域再合作。俄罗斯人接受了，也就退出了。
中间过程的确是有中石化。当时，李毅中是中石化的董事长，他非常想参与这个项目。李毅中是比较讲政治的，一是这么大的全国性工程中石化不参与觉得不好。二是中石化在新疆还有塔河油田，合并进来的新星石油公司在新疆原来也有一块油气田。所以在他的力争之下，就给了中石化5%。但后来外资撤出后，中石化只有5%的股权，考虑到对项目没有什么话语权，就全部退出来了。
eo：中石油对于与外资合作的态度是否有过变化？现在回顾这一段历史，您怎么看待中止与外资合作的决定？
张国宝：中石油开始时对与外资合作的态度是贯彻国家的决策，是积极的。但后来壳牌要价太高，中石油认为一旦合资，我方会吃较大的亏；而且管道项目外资合作的初衷是因为我国缺少经验，中石油认为自己可以努力进行攻关。他们因此多次来找我谈，表示不希望合资了。开始我还劝他们──这是朱镕基总理决定的方案，而且朱总理讲了，(上下游)两头在手里我们怕什么？中间管道我们还可以学到很多经验，比如储气库我们还从来没建过，怎么建都不知道……但马富才的观点则是，这些技术就是一层窗户纸，虽然现在不知道，但自己一旦建了可以慢慢掌握；既然两头都是我们的，中间我们自己也能干。
最后，经过反复的研究和汇报，我们还是尊重了企业的意见。如果能达成合资协议，我们可能会觉得很振奋，这会是改革开放以来最大的合资企业。但如果确实谈不拢，那么我们仍然要以国家和企业利益为重，不能为了合资而合资，合资并不是政府强制的目标。
现在回头来看，我觉得中止合资的决定是对的，当时最大的担心是经验不足，想通过外商合资来弥补。后来证明，经过我们自己的努力，包括技术、材料设备、管理问题，我们还是能够胜任的。而壳牌一直到现在都非常后悔。
“国产化需要开明用户的支持”
eo：正如您所说，当时对于工程所需的材料和装备有很多担心。
张国宝：是的。首先钢材就不会做。西气东输管道的压力定的是10MPA,埋在地底下的管材需要保证抗腐蚀、承受输气压力等因素，需要用X70钢。我们国家以前从来没有生产过。当时我们找了国内最著名的几家钢铁厂，包括宝钢、武钢和鞍钢进行攻关。这些国内顶尖钢铁企业研发出来了，他们第一次就参加了投标。
第一轮投标，马富才来找我谈话：投标的结果是韩国公司的报价最便宜，中石油作为投资业主是按照谁便宜买谁，还是要扶持国产化？我当时也很矛盾，如果按照价格和招标原则应该选韩国人，但国内企业已经投入攻关，生产出来了，怎么处理？后来国内有企业向我表示，韩国公司的报价有蹊跷，很可能是为了把国内企业打压下去，故意报了个比成本低的“跳楼价”。那时候还没有反垄断这种概念，他们也不会拿起这个武器，企业也只知道找政府反映。
我就回复马富才说那你就买点国内的吧。马富才说，“中石油是企业啊，我建造成本1400多亿元，能省就省，买国内高价的，那么工程的造价成本就上去了。”企业家的角度确实也很有道理，既然韩国钢材便宜，就买韩国的好了。所以第一轮招标中石油买了不少韩国的钢材，也买了一点国内的。但第一轮招标量很小，我想的是，如果韩国公司的价格确实是“跳楼价”，弄虚作假只能做一次，长期亏本不可能，他们不能永远作假。
后来这个判断果然被验证了，第二轮招标时，由于第一次招标价格亏本，韩国浦项钢厂总部把第一次投标的负责人撤职了。因此，在第二次招标以后，都是用的国产钢材。
后来X70也不够了，管子压力要求输送容量更大了，又出来X80，现在已经到了X90、X100，这样就填补了我们国家钢材的一个空白。
eo：除此之外，我们需要对哪些装备进行国产化攻关？
张国宝：其他重要的设备主要是长输管道的压缩机、燃气轮机以及40英寸的球阀，这些装备我们当时都不会做。所以，西气东输一线的压缩机和燃气轮机几乎100%用国外产的，都是英国罗罗公司中标，这家公司的主业就是飞机发动机和燃气轮机。
一线工程4000公里，距离很长，每隔一段距离就需要有压气站加压，管线沿途要经过若干个加压站，而每个加压站里都有若干台压缩机。有电的地方，就用电来带动压缩机。但在荒山野岭渺无人迹的地方，往往没有电，就只能用燃气机组加压缩机组带动，由它本身的气带动燃气轮机做功，再带动压缩机加压。这个设备国内做不出来，因为压缩机每分钟4000多转，要求的速度非常快。我当时也曾问负责工程的人，能不能改用国产装备。他们一句话就把我噎回去了，他们说：要是用了国产的，一旦出了故障，下游有1亿-2亿人用不上气，谁来负责？所以第一轮全部买的国外的压缩机。
我对此事一直耿耿于怀，一定要把这些设备的国产化攻下来，所以布置了能源局科技装备司去负责此事。压缩机，让沈阳鼓风机厂做；燃气机，最早找的是中航工业沈阳黎明航空发动机厂，但他们要价太高，而且什么都要求以他们为主，所以就选了另外一家中船重工哈尔滨703所，他们的主营是船舶里的燃气机，态度比较好，愿意合作。电驱部分则由哈尔滨电机厂来做电机。为此，这些企业进行了大量的投入，而且还做了试验台。
但设备做好了，企业还是不敢用，你怎么能保证不出问题呢？这要求用户要开明。廖永远当副总经理时分管这块，和我在西气东输工程中一直有很多配合，我觉得他很开明、很有激情，也很支持国产化。当时，下面的人一直不放心，想买国外的设备，廖永远就一直做下面的说服工作。我们商量，选定陕西高陵压气站作为第一个试验站，压气站一般共5台压缩机，4开1备。4台用进口的，备用用国产的，甚至可以用备用的先开起来，如果有问题，还有进口的在备着。因此，压缩机和电驱研发出来以后，就慢慢用上了，这两种设备目前在西气东输已经全部国产化，只有燃压机组还没用上。
另外，40寸的球阀开也始需要进口，攻关之后也做出来了。负责此事的是机械工业联合会原来的总工程师隋永滨和现在能源局科技司的黄鹂。他们一直很支持装备国产化。现在40寸的球阀，基本上是国内做的。
这三样最主要的东西，一个压气机一个燃气机一个球阀，统称“两机一阀”，这样就基本上实现了国产化。西气东输三线中，目前基本都采用国产的设备。
eo：西气东输工程建成后，行业似乎受到了启发，开始了更多的管道工程建设，如“川气东送”，但在这一工程里，对天然气应该外送还是在四川就地消化，存在很多争议。您怎么看管道外送和天然气就地消化的问题？
张国宝：文革后，华国锋当总书记时提出的一个工程叫做“川气出川”。陈同海接任中石化的总经理后，把“川气出川”的口号又捡了起来。
当时，中石化在普光发现了新的气田，他们希望比照“西气东输”喊出一个响亮的口号，所以要搞“川气出川”。后来就在北京的怀柔开会进行详细的论证，中石油、中石化的专家组都去了，我是会议的主持。
我其实不主张搞“川气出川”。普光的现场我去过，发现普光气田是很让人兴奋的。但那时候四川年年为天然气告急，四川省天然气供给不够，普光在川东，而川西天然气不够，急需供应。比如德阳这些川西城市，有很多的工业配置，如东方电机厂、二重等等，而很多工业都需要用天然气。所以，那时候我的意见是，如果普光有较大的发现，也可以首先将川西和川东连接起来，让川西用上普光的气；如果以后证明产量确实很大，再去搞“川气出川”也来得及。
但是中石化一门心思要搞这个大工程，在会上拼命力争。四川省当时来了省人大常委会副主席甘道明，四川省发改委分管能源负责人李亚平，他们坚决不同意搞“川气出川”；重庆也反对，对他们来说，即使川东有气，还可以在川南和重庆搞天然气化工，重庆三峡移民还有很多就业问题。会上两种意见争论得非常厉害，而我基本上是倾向四川的意见。会上争论得很厉害，这个事就撂下了。
我卸任后，“川气出川”的项目才由后来的分管主任签出去了。
“不是因为管道亏”
eo：在西气东输工程设计阶段，预计工程在2013年就可收回成本。但中石油一直表示其天然气管道板块有巨额亏损。为什么会如此？西气东输的管道投资收益情况如何？
张国宝：西一线管道运营本身是赚钱的，中石油成立了西气东输公司，最开始我们希望公司总部放在新疆，但最后中石油定在了上海。西气东输公司单独核算，就是买进来多少气，再卖给下游用户，只收管输费。当时定的平均管输费是每立方米0.84元，现在我估计应该超过1元了。所以，西一线的管道收益还是可以的。
后来中石油把西气东输公司以宁夏中卫为界拆成了两部分，中卫以西归西部管道公司管，中卫以东归西气东输管道公司管了。
但是中石油的整个天然气板块还是亏损的。这不是因为管道亏，而是因为西气东输和进口的中亚天然气接起来以后，国家卖给老百姓的天然气价格一直控制在2-3元左右，但中石油买进中亚天然气在新疆霍尔果斯口岸的门站价已经是每千立方米382美元，换算成人民币超过2元了。
当时，中亚天然气进口是我和已去世的土库曼斯坦前总统尼亚佐夫谈的。当时土库曼斯坦卖给俄罗斯的天然气价格是每千立方米90美元，等我们谈判成功时，土库曼斯坦出口天然气价格已经到了每千立方米200多美元了，现在已经到了每千立方米382美元。按照现在的汇率计算，边境价格约在每立方米2.28元，这还没算上到边境那么长管道的管输费──从西气东输管道接到边境还有1000多公里，如果再加上这段的费用，那管输费就在每立方米1.2元左右。两者相加就已经是3.48元的成本了，但却不能以这么高的价格卖给居民用气。所以，中石油整个公司尽管盈利很好，但天然气板块单独来说则是亏本的。2013年调了一次价应该好一些了。
“重大基础设施和重大装备要有国家意志”
eo：西气东输无疑激发了我国天然气市场，装备行业、能源供应等方面的迅速发展，推动了西部大开发。但我们往往是从经济性角度去讨论一个管道工程，较少从宏观战略的角度去理解一个管道工程的意义。您如何看待西气东输这样的大型基建工程的战略性意义？
张国宝：我常常想起，朱镕基总理提出建设西气东输工程的设想之后，曾经亲自去了一趟新疆。我们在轮南吃的中饭，吃完中午饭以后朱镕基的一段话给西气东输定了调子。他说西气东输管道是在中华人民共和国的版图上，画了浓墨重彩的一笔。后来我的文章也常引用这句话。
中国是个使用天然气历史悠久的国家，《天工开物》这本书里面就有描述，四川自贡用天然气熬盐。用天然气的历史很长，但是真正作为能源来使用，还非常年轻。长庆油田开发有了陕京管线，另一个就是四川盆地。但当时量都不大，只是在区域内供气。因此，西气东输确实使中国天然气行业得到了飞跃性的提升。
从战略意义来讲，如果没有西气东输，后来的中亚天然气管道也就不可能建成。中亚天然气进口之所以能够下定决心，是因为国内西一线已经建成了。中亚进口的天然气，其管线只要跟新疆的西气东输管道接上就行。这无疑为后来的中亚天然气管道的决定和建设奠定了基础。
这给我们一个启示，搞基础设施建设的时候一定要有超前意识，不能可丁可卯就是这么多，因为基础设施往往会带动更大的发展空间。
可是过去到现在，我们的许多老专家在评估时普遍都有压规模、压投资的倾向，因为我们50多年来就有这类思维的传统──节约，超前就是浪费。这就导致了很多项目，包括铁路、公路、机场，建好了以后容量或运力马上就不够了。前段时间，我在珠海的横琴参加一个论坛，举了珠海机场的例子。这个机场的建设我们之前是受批判的，人们说这是重复建设、盲目建设的典型。珠三角地区原来就有香港机场、广州机场，后来又有了深圳机场，珠海为什么还要建一个机场啊？现实是，后来广州机场、深圳机场不够用，都进行了扩建。珠海机场每年有40%的客流量增长率，现在已经接近500万人次了，而且依托机场还搞了航展，建起了空港工业区，引入了发动机修理厂。如果没有这个机场，航空工业的这些发展不会落到这个地方。
此前，在我主持制定铁路中长期规划时，曾和铁道部及评估专家有过争议。我在规划会上陈词：“有的情况下当前运力没有达到1000万吨，但一旦修了铁路，潜在运力就会诱发出来。运力超过1000万吨需要筑铁路，和运力没有1000万吨，但筑了铁路后运力超过1000万吨，有时是双向影响的。如果不是筑了铁路，石家庄至今可能还是一个庄而不是省会。”
eo：在面对西气东输工程这样的国家性基建项目时，我们应该如何理解国家意志和市场的关系？
张国宝：2010年初我陪同时任国家副主席习近平访俄时来到海参威火车站，矗立于火车站中的西伯利亚大铁路起点标志上醒目地写着西伯利亚大铁路──起于莫斯科，东抵符拉迪沃斯托克(海参崴)，总长9332公里，跨越了八个时区，这是目前世界上最长、最壮观的铁路。我每次站在这一标志起点面前都不禁浮想连翩：这条铁路建于近100年前，在当时的技术水平和财力下，这么长的铁路经过怎样的论证和决策？而这样一个大型的项目，占当时沙俄政府财政收入的比重肯定非常大，设想西伯利亚大铁路放在今天中国的环境和程序下去决策，会有怎样的争论和结果？
百年前西伯利亚大铁路的建设，深刻地改变了近代远东的政经格局，对当时的中国也产生了巨大影响，为俄罗斯带来了巨大的地缘政治利益。
当然，很多事情应该交由市场来做，但仍有不少重大基础设施和重大装备要有国家意志，投入国家财力。对于重大基础设施往往不能只算经济账，而要考虑政治账和历史账。我认为，政治领导人和经济规划工作者都应以广阔的全球视野和深邃的战略眼光来谋划和决策这类重大基础设施项目。(全文完)