广州市、区两级交通系统公职人员19人被查。这是在2001年通过学习香港经验而进入广州的咪表停车管理制度，14年来历经经营权招标疑云、媒体曝光黑幕、车主投诉不公、市人大代表和政协委员呼吁改革之后，市纪检部门介入调查的一种结果。
广州咪表管理制度引发的种种问题都指向到同一个源头———咪表经营的企业承包制：咪表公司在每年向政府交纳承包费后，多余收入全归公司。这种机制导致咪表公司在经济利益的驱动下，想尽一切手段向车主多收停车费，同时还理直气壮地以商业机密为由拒绝公开收费账目。近日，天河区检察院公布的咪表公司腐败案案情分析指出，企业承包制，不仅导致咪表公司长期垄断、经营账目混乱，更在停车管理收费员个人与企业之间、企业与政府之间，各个环节都存在可操作空间，为掌握行政审批权限的部门负责人留下了权力寻租的机会。
遗憾的是，咪表管理制度改革的纲领性文件———今年5月新抛出的《广州市停车场管理办法(草案征询意见稿)》，依然在制度设计上延续了咪表经营企业承包制的做法。“不彻底取消咪表经营承包制，改革方案基本上是换汤不换药，根本问题还是没有得到解决。”广州市政协常委曹志伟如此点评这份草案。连广州市停车场行业协会也对该草案评价不高，该协会副会长潘国璠告诉南都记者：“治标不治本，新方案继续搞承包制依然会出问题。”
在经历了14年的争议和质疑后，广州还要继续在已被诟病的咪表企业承包制的道路上越走越远吗？
制度设计
使用市政道路咪表公司收钱
上世纪90年代初，随着私家车在国内大城市的逐渐普及，停车问题随之而来，不少城市开始向香港学习在市政道路上设置临时停车位的做法。香港采取的是当时国际上通用的咪表收费办法———咪表是一种自动计时收费装置，车主停车后，自觉在咪表上刷卡缴费，现场不设收费员。
由此，国内各大城市纷纷引入在市政道路上设临时停车位的办法，设立或引入咪表公司向车主收费。距香港最近的深圳学得最快，1997年深圳在内地第一个引入咪表停车，4年后广州开始在中心城区设置咪表停车位。
不过，当时各大城市都只学到了香港咪表管理最表面的停车收费做法，对于其背后的一系列核心配套措施———车主交纳的停车费全部进入公共财政账户、车主逃费由交警开罚单强制追缴，则完全未予执行，广州也不例外。
2001年，广州正式颁布了《广州市城市道路自动收费停车设施使用管理试行办法》，以政府行政规章的形式明确“经营咪表的资格应当通过招标投标的方式确定”，“中标的经营单位与市交通行政主管部门签订合同”，正式确认咪表公司只有和政府签订经营合同、交纳承包费后才能获得咪表车位经营资格。在实际操作中，承包费基本固定，共分两部分：一是每个咪表车位约2800元/年的有偿经营费(不同路段的费用略有差异)，一是按每平方米道路每天0 .5元收占道费。
在这一管理制度下，车主有偿使用属于公共资源的市政道路，但并不是向公共财政交费，而是交钱给咪表公司，咪表公司拿到钱后，再向政府交纳承包费。同时，如果车主逃费后，并不欠公共财政的钱，而是欠咪表公司的钱，行政权力无法向车主追讨停车费。
潘国璠分析说，正是由于在收费措施上采取了和香港完全不同的做法，广州咪表收费和香港在法律意义上完全不同：前者是车主和咪表公司的民事关系，咪表公司对于车主逃费无强制措施；后者是车主和政府之间的行政关系，车主一旦逃费政府可以直接罚款强制缴纳，这就是为何在香港车主自觉缴费的原因。
而在曹志伟看来，广州的做法完全颠倒了法律关系，咪表占用市政道路，公共资源，法理上车主就应该向公共财政交钱，这正是香港咪表收费直接进入财政账户的原因，咪表公司提供了咪表设备和维护服务，政府应该再从另外的财政账户以购买公共服务的方式付款，收支两条线完全分开，账目清清楚楚。广州咪表管理制度让法理上应该是财政收钱的做法被咪表公司收钱代替，为后续所有的管理弊端埋下隐患。
制度执行
咪表公司私设车位多收费
曹志伟分析说，广州采取的咪表企业承包制带来的直接后果就是非法收费横行———由于向政府交纳固定承包费后、多余部分落入自己腰包，等于变相激励咪表公司采取一切可能方式向车主多收停车费。在监管无法达到的地方，经济利益驱动咪表公司私设非法车位和多收费，而这正是多年来在广州一再被舆论和车主批评最激烈的现象。
尽管从去年10月开始，广州市交委每个月公布中心城区咪表的准确数量，但在此前十多年里，咪表车位的准确数量却无人能说得清楚。相应的，没人知道咪表公司私设了多少车位，多收了多少停车费。
政府部门一系列管理文件显示，过去广州咪表车位的审批是以道路长度为基本计算单位的，一条100米长的道路上究竟可以设多少车位没有硬性要求，即使是政府部门也未必掌握合法咪表车位的准确数量，市交委一直声称市区咪表泊位是6000多个，而市物价局在不同时间在其官网的公布文件上称是3808个，两者相差甚远。
早在2011年，媒体就报道了德生咪表公司在天河区东方一路附近私自将合法的咪表路段长度从350米加划到970米。2014年，南都也曾报道两家咪表公司在海珠和黄埔多条路段存在私设非法咪表车位的行为。
近日天河区检察院公布的咪表腐败窝案案情也展示了咪表公司是如何想尽办法增加咪表车位的：由于行政部门没有事前对车位的数量、位置、大小等进行明确规划，德生咪表公司为争取多设停车位、减少占道费而行贿相关审批人员。据天河区的规定，新增车位的宽度为2米，占道费用按停车车位面积大小计算，但通过行贿，德生咪表公司将停车位置从规定的2米宽缩减至1.8米，这样在原规划面积内，通过缩减单个面积、增加总体数量从而达到“创收”效果。
“如果广州彻底学香港的做法，一开始就要求所有车主的停车费直接进入公共财政账户，咪表公司不得经手，更不得现场收费，他们还有动力去搞这些非法收费吗？”曹志伟分析说。
由咪表公司收费而非公共财政收费带来的另外后果是过去十多年广州咪表的收支账目无法公开。
制度监督
漏洞造就执法人员权力寻租
天河区检察院近日公布的咪表贪腐案情显示，咪表管理所牵涉的行政部门多，且上下级、同级部门之间权力相互交织。同一系统行政部门内部上下级监督不到位，不同系统的行政部门之间也不能形成相互监督制约的合力，甚至群众的投诉意见也被“处理”，无法真正起到监督作用。
在市纪委和市检察院通报的咪表腐败窝案中，市、区交通系统等部门共有19名公职人员涉案，11名党员干部涉嫌犯罪已被移送司法机关处理，其中广州市交委停车管理处原处长付军等人已被市检察院依法批捕。
南都记者获悉，付军涉案的原因之一是涉嫌受贿，而各区交通局工作人员涉案的原因是对区内非法停车位提供庇护。一位曾和付军打过交道的人士回忆，付军曾在不同场合表示对停车场管理难题非常苦恼，因为路边停车场的划分和管理涉及街道、交警、市政、物价、城管等多个部门，单凭交委一家难以掌控，但最后出事了责任还是要归到交委，管理体制混乱、权责混乱不清让他深感压力重大。
而一位交通系统知情人士告诉南都记者，对无证停车场和停车位的执法处罚单位都是各区交通局下属的交管站负责，这导致了该窝案中有多名区交管站负责人被查，除了市检察院公布的白云区交管总站原副站长、越秀区交管总站原站长，海珠区交通管理总站原站长已经确定涉案。
另据天河区检察院披露的信息，为了向基层执法人员寻求庇护，德生咪表公司利用多头管理制度的漏洞，向相关民警和市、区交通管理部门公职人员行贿。其中越秀区交通执法分局原副局长陈某某在2008-2012年任职越秀区交管总站站长期间，利用市交委下放的咪表审批权限及分管停车场监督管理的职务便利，多次收受咪表公司贿赂80多万元。市交委工作人员黄某某，分管96900热线投诉的处理和整改工作，由于收受了德生咪表公司的贿赂，在接到群众投诉时，尽量将问题交由咪表公司自行处理，而不转到其他监管部门或新闻曝光，从而间接削弱了对咪表公司的监督管理。天河建设局市政科科员陈某某接受德生咪表公司贿赂6.2万元，允许其将停车位置从规定的2米宽缩减至1.8米。
对于交通系统公职人员涉案，曹志伟并不意外，但他同时认为，只要在咪表管理制度的源头上把关，这些公职人员根本没机会权力寻租。“停车费全部上缴财政，咪表公司没有动机去私设非法车位牟利，更不会有动机向执法人员行贿。”
制度改革
改革文件中咪表承包制依然存在
今年5月，广州市法制办和广州市交委联合出台了改革的纲领性文件《广州市停车场管理办法(草案征询意见稿)》。南都记者注意到，和旧管理办法相比，该草案信息公开和简化行政审批等诸多方面有所进步，不过却依然延续了对咪表经营采取企业承包制的做法。该草案第二十八条和二十九条规定，未来咪表经营权依然采取政府招标的方式确定，只不过由此前的城投集团统一招标改为各个区政府分散招标，但是中标企业依旧像此前一样和区政府签订合同、交纳经营权使用费。这也意味着，未来车主依旧向中标的咪表公司交停车费，咪表公司向区政府交了承包费后，剩余收入归其所有。
“不彻底取消咪表经营承包制，改革方案基本上是换汤不换药，根本问题还是没有得到解决。”曹志伟如此点评这份草案。潘国璠也对该改革草案评价不高，“治标不治本，新方案继续搞承包制依然会出问题”。
据南都记者了解，目前改革草案依然没有最终敲定，还在走政府内部程序，而市交委内部有声音认为咪表公司承包经营制有其合理性，只要政府加强执法监督即可，无需大改。最后的改革方案如何选择，前路依然未知。不过，由于两家咪表管理公司的合同明年即将到期，改革草案肯定会在其到期之前出台，理论上，最迟到明年答案即可揭晓。
专业分析
广州市政协常委曹志伟：
停车费收入应进入公共财政
在曹志伟看来，市政道路和咪表停车位的产权不属于咪表公司，而是属于纳税人和政府，咪表公司只是代政府看管资产的角色，政府可以付费向其购买公共服务，但是资产经营带来的收入和利润应该完全归政府所有，不能给咪表公司。他进而分析说，咪表管理改革方案最核心的就是三条：一是所有停车费收入全部进入公共财政，而且必须是直接进入，不得经过咪表公司之手，否则一定会导致咪表公司想尽办法多收费；二是咪表公司只能提供管理服务而不是经营服务，其收入通过政府购买公共服务的方式支付，为了降低成本，依旧可以通过招标确定管理单位；三是咪表属于公共资源，车主使用公共资源必须付费，一旦逃费政府可以像追讨违章停车费一样，强制追讨停车费。
广州市停车场行业协会副会长潘国璠：
咪表应考虑行政运营模式
潘国璠的建议和曹志伟大体相似。他告诉南都记者，国内对于咪表停车位的管理模式大致有两种：一种是广州目前这种模式，让咪表公司收费承包经营，另一种是深圳的行政运营模式，政府直接收费，具体管理由事业单位负责，政府给事业单位发工资，工资和咪表收入不直接挂钩。广州这种商业运营模式的好处在于运营成本较低，市政府每年能从咪表公司手里拿到3000多万元纯利润，而其他城市采取行政运营模式，很可能导致行政成本超过咪表收入带来政府亏损。商业运营模式的缺点是：不方便监管，存在灰色地带，停车管理收费员个人与企业之间、企业与政府之间，各个环节都有可能存在猫腻。行政运营模式的优点是：公平公正，实施收支两条线，完全杜绝了权力寻租的空间。“既然广州目前商业运营模式已经被实践证明存在漏洞，长期以来舆论环境也不支持，市政府应该考虑转变成行政运营模式了。”
A 10-12版 采写(除署名外)：南都记者 魏凯